在阿富汗首都喀布尔，2001年塔利班逃离后很快涌现出一批新型微型企业，它们争相出售以前的违禁物品，如音乐带和收音机以及食品、衣服和燃料等短缺的生活必需品。在孟加拉国各地，数百万缺少教育、资本或者外地市场信息的人从事着活力非凡的商业活动，为孟加拉国的出口业做出显著贡献。在艾滋病肆虐的许多非洲地区，家庭既要照顾病魔缠身的成年人又要照顾收养的孩子，但这些地区仍然有着活跃的市场，而且能够创收的经济活动还在不断增加。

虽然小企业和微型企业在提供就业和增加国家收入方面的重要作用广泛得到承认，但这样的结果却鲜见于最贫困国家。在政治、经济和社会环境有助于小企业主在解决温饱问题后获得进一步成功的国家中，微型企业最能发挥作用。 这一有利于微型企业的环境在很大程度上取决于良政。公民对决策者和政府部门影响有限的国家最缺乏这种有利的环境。

至于采取什么措施才能为微型企业的发展繁荣提供机会的问题，答案并不总是很明确。虽然捐助方支持的重点常常是提供微型金融服务──业务开发服务也日益普及──但这些努力未能广泛地提高贫困社会的生活水平。在孟加拉国，率先为微型企业提供小额贷款的"乡村银行"(Grameen Bank)已经具有相当大的经营规模，但大多数贫困人口仍难以从政府和民营部门得到各种市场支持服务，包括信贷和储蓄服务。这些企业最经常列举的实现增长的障碍是：面临罪犯侵扰时缺乏警察的保护；获得政府的服务要靠裙带关系，而不是企业业绩；政府官员非法收费；法规及其执行方式不可预测性；缺乏政府对私人协议和对个人之间及个人与公司之间的集体协议的保护。鉴于这些挑战，贫困国家的决策者应如何重订方案？捐助方又如何对该过程产生影响呢？

二十年来的经验表明，捐助方必须为有利于微型企业发展──即为之创造有利条件──的项目和政策投入更多资源。"有利环境"包括下列机制：法律、政策、非正式规则以及落实这些法律法规的机构。此类机制支持的经济活动超越了街头的简单交易。经济领域中的一个常见机制是信贷。为确保还款，必须有一种履约手段。在集体贷款中，靠成员间形成的相互压力保证还款是一种基本履约方法。但是，微型企业的发展有赖于多种复杂的协议形式，这些不同形式的协议不仅允许地方性机构提供小额贷款，而且能够调动储蓄，在企业内积累资本，促进所有权正规化和建立透明的信息披露程序。

最贫困国家缺乏有利环境有多方面的原因。政府及官员工作效率低，缺乏信誉，全面削弱了政策，包括对微型企业至关重要的政策。缺乏具体的政策和落实政策不力也有碍微型企业环境中具体领域的改善。

依赖国外捐助者轻松和迅速地填补这些缺口不是件容易的事。仅靠"技术协助"服务(如对小企业主进行培训或为进入市场提供便利等)并没有能够解决问题。即使在受援国以低成本或免费得到这类服务项目的情况下，政府通常也未能实施项目。因此，捐助方越来越注重调动积极性，因为这样做可以激励官员、决策人士以及其他经济和政治活动参与者采取积极行动。经济决定是如何做出的？谁做出这些决定？其目的是什么？关注这些问题是改善微型企业环境必须进行的一项重要工作。如果法庭不始终如一地地强制履行信贷契约，如果财产登记制度不存在或管理腐败，那么为小企业获得信贷提供便利而采取的措施就会失败。因此，必须了解为什么有些地方的法庭提供较好的履约服务，为什么地方政府中有一些对企业进行敲诈，而另一些则鼓励创业。

如果任何时候与政府打交道──从上学和看病到领取营业执照──都需要贿赂，那么微型企业面临的障碍反映的仅仅是更为根本的政府行为问题，如上文所揭示的那样。在政府管理体制薄弱的地方，不仅通讯和交通基础设施更有可能处于落后状态以及分布不平衡，而且微型企业也难以获得至关重要的服务，如土地所有权证书的发放及对履行契约的监督。这些基本服务中有一部分可由民间机构提供，从而填补政府留下的缺口，但它们本身又往往面临因同样的管理体制薄弱或腐败而形成的壁垒。因此，"增强市场功能的政府"──即努力扩大而不是取代市场的政府──的另一个方面是，它为市场发展其自身的机制或为政府根据市场情况制定决策提供空间。在这些机制受到压制时，人们就会以其他方式寻找经济和政治机会，如迁徙、或退回没有官方记录或不被官方承认的经济活动领域，或表达不同的政治和社会观点等。

这些情况表明，随着捐助方资源的逐渐减少，较之于有针对性的企业支持项目，集中精力建立一个对微型和中、小型企业有利的环境更有可能以较低的人均成本对更多企业产生显著影响。例如，在2001年10月1日开始的财政年度中，美国国际开发署(USAID)为支持微型企业斥资近1.7亿美元。其中92%的经费用于直接援助微型金融计划和业务开发服务，其余8%用于改进有利于微型企业的环境，但其中很大一部分用于制定与微型金融提供资助相关的政策，而不是更广泛地改善微型企业环境。这并非意味着美国国际开发署对微型企业面临的挑战的性质认识有误──事实上，美国国际开发署的许多工作人员是该领域中的重要思想家和实际操作者──而是要指出该署面临来自国会和利益集团的很大压力，即要求国际开发署推行侧重短期人道援助而不是长期发展的项目。

毫无疑问，很多──甚至是多数──受援国家的境况因此出现好转。但同样显而易见的是，在为发展微型金融或微型企业进行了长期辛勤努力的地方，抑制经济和社会发展的主要原因仍未消除。必须对支持微型企业项目的重点进行重新调整。

越来越多的捐助计划开始反映这一现实，并把这一新思维变为实际行动。世界银行和国际金融公司的联合项目"中、小企业能力建设信贷计划"对建立有能力代表其会员倡导政策和规范改革、使之有利于企业创建和发展的行业协会提供了支持。在马拉维，全国女企业家协会(National Association of Business Women)倡导修改与土地法相关的政策，以允许妇女获得产权证书，从而获得商业贷款。在白俄罗斯，18个当地行业协会一道努力，促使媒体关注阻碍创造有利环境的政策。美国国际开发署也在这方面展开工作，对政策与贫困如何相互发生作用的问题展开研究，实施有利于微型企业环境的项目，并进一步强调政府管理方面的问题，特别是在政府机制脆弱、管理不善的国家，这些国家也往往是世界最贫困人口集中的国家。

解决这些问题非一日之功──这些问题很复杂，并且人们尚未充份了解政府管理方式变革之必要性。只有少数几个国家迅速改善了环境(而且有人会提出，像波兰或斯洛文尼亚这样的国家是特殊的例子)。在大多数地方，改善这一环境仍是件棘手的事。不合理的政策有其既得利益者，即使从长远来看这些人的处境也会因变革而日益改观，但他们仍紧紧抓住眼前利益不放。无论在哪里，要把微型企业组织起来克服习惯势力的阻碍都很困难，在政府与人民之间很少沟通的地方尤其如此。

如果我们关心的是发展(或认为美国的国家安全考虑使减贫成为一件更紧迫的任务)，那么就必须制定对更广泛的经济和社会目标产生全面效果的政策和项目，仅仅满足直接援助对象的需求是不够的。这要求我们在很大程度上重新思考在微型企业方面的做法，长期致力于建设政策环境和支持该环境的管理机制。

如果捐助方愿意从该更广的视角来看待减贫，那么他们需要得到贫困人口和微型企业利益倡导者的支持，并且需要得到那些宣称支持民营部门发展的人们的支持。捐助方需要进一步了解在创造有利环境中能够取得实际进展的步骤。地方政府(甚至在专制国家)可以提出哪些政策？用什么方式组织维权团体？有没有办法支持民营部门提供"公共部门"服务(例如裁决争议或制订商业性标准)？

这些是自发展经济学家曼库尔·奥尔森(Mancur Olson)于1990年创建马里兰大学机构改革和非正式经济中心以来我们所研究的问题。

由于受政府不良政策和管理不善影响最大的是贫困人口和微型企业，因此注重政府管理和体制环境是应对贫困人口真正需求的强有力措施。为了有效解决今天贫困人口的问题，我们必须更好地了解使贫困永久化的机制以及改进这些机制的步骤。

(完)