ملاحظات توسط ساندرا دى اوكانر (1)، دستيار مستشار ديوان (2)، ديوان عالى ايالات متحده، در گردهمآيى قضايى عرب (3)، منامه، بحرين (4). 15 سپتامبر 2003

الكساندر هاميلتون (5) يكى از تدوين گران قانون اساسى ايالات متحده، در دفاع از نقش قوه قضاييه در ساختارحكومت مشروطه، در شماره 78 مجله "فدراليست" (6) نوشت: " اگر قوه قضاييه از قواى مقننه و مجريه تفكيك نشود، آزادى وجود نخواهد داشت. ... آزادى موجبى براى هراس از قوه قضاييه به تنهايى ندارد، لكن بايد از اتحاد آن با هر يك از دو قوه ديگر شديدا بترسد." ديدگاه هاميلتون ماوراى تفاوت هاى موجود در سيستم هاى قضايى كشورها را مى بيند. زيرا تنها با استقلال قضايى است كه ميتوان رعايت كامل "حكومت قانون" (7) را براى مردم تضمين نمود. همان گونه كه رئيس جمهور آمريكا وودرو ويلسون نوشت "در دادگاه است كه معلوم ميشود حكومت به وعده هايش عمل ميكند يا نمى كند. بنابراين مبارزه فرد براى يك حكومت مشروطه البته مبارزه براى وضع قوانين خوب است ... لكن همچنين براى دادگاه هاى با شعور، مستقل، و بى طرف نيز ميباشد."

اين اصل كه قوه قضايى مستقل اساس اداره مناسب دادگسترى و اجراى عدالت است عميقا در نهادهاى حقوقى عرب جا گرفته است. عملا تمامى قوانين اساسى عرب استقلال قضايى را تضمين كرده اند. براى مثال، اصل 104 قانون اساسى پادشاهى بحرين ميگويد : " آبروی قوه قضاييه و پاكدامنى و بى طرفى قضات، مبنى حكومت درست است و تضمينى براى حقوق و آزادى ها. هيچ مقامى حق دخالت در حكم قاضى را ندارد، و تحت هيچ شرايطى نمى توان در مسير عدالت دخالت كرد. قانون استقلال قضايى را ضمانت مينمايد ..." اصل 65 قانون اساسى مصر ناظر است به: "استقلال و مصونيت قوه قضاييه دو ركن اصلى براى تضمين حقوق و آزادى هاى مشروحه در قانون است." قانون اساسى اردن، در اصل 97 اعلام ميكند: " قضات مستقل هستند، و در انجام وظايف قضايى خود تابع هيچ مرجع و مقامى نيستند مگر قانون."

ما همين مفاهيم ظريف را در شش اصل " اصول رفتار قضايى بانگلور" (8) نيز مى بينيم كه تحت توجهات سازمان ملل و براى تقويت تماميت و سلامت قضايى در جهان تدوين گرديده. اصل اول ميگويد: " استقلال قضايى لازمه حكومت قانون است و تضمين كننده اصلى محاكمه منصفانه. لذا قاضى وظيفه دارد اين استقلال را چه از جنبه فردى و چه از لحاظ نهادين حفظ كرده اعتلا بخشد." اعلاميه قاهره در باره استقلال قضايى (9) كه در كنفرانس دوم عدالت عرب (10) در فوريه 2003 تدوين گشت " قبول كرد ... استقلال قضايى ركن اصلى است كه آزادى هاى مدنی، حقوق بشر، روند توسعه فراگير، اصلاحات در تجارت و نظام سرمايه گذاری، همكارى هاى اقتصادى منطقه اى و بين المللی، و ساختمان نهاد هاى دموكراتيك ... همگى بر آن استوار است."

همين اصل در عين حال زير بناى موقعيت قوه قضاييه در ايالات متحده است. پدران بنيان گزار آمريكا تشخيص دادند كه از جمله اساسى ترين عوامل براى كاركرد موثر قضا در ايالات متحده اينست كه اين قوه تابع هيچ بخش ديگرى از حكومت نباشد. براى حصول چنين هدفی، قانون اساسى آمريكا سيستم قضايى فدرال مستقلى را، از طريق جداكردن وظايف قانون گزارى حكومت (مقننه) از اجرا و اعمال قانون (بخش قضايی)، ايجاد نمود. اين جداسازى يا تفكيك قوه مقننه از قوه قضاييه عامل حياتى و ضرورى براى بر قرارى حاكميت قانون بوده است. وقتى نقش قانون گزار و قاضى توسط بازيگران مختلف حكومتى ايفا گردد، خطر خود كامگى حكومت به ميزان زيادى تقليل مى يابد. وقتى قدرت انشاء قانون را از قدرت تفسير و اعمال آن جدا كنيم در واقع بنياد اصلى حاكميت قانون را پى ريخته ايم: يعنى اصلى كه ميگويد اختلافات و دعاوى بر اساس قانون و مقرراتى كه از قبل جارى و حاكم بوده قضاوت و حل و فصل ميشوند.

يك قضاى مستقل به آن معنى است كه هم قاضى در انجام وظايف خود مستقل است و هم قوه قضاييه بصورت يك نهاد مستقل است و قلمرو اقتدار و فعاليت آن از نفوذ و دخالت ساير عوامل حكومت مصون ميباشد. بنا بر اصول بانگلور استقلال قضايى داراى هر دو "وجه فردى و نهادى است."

از نظر استقلال فردى قاضی، دو راه براى تضمين استقلال ارائه ميگردد. اول اين كه قاضى بايد از تلافى يا تهديد به تلافى بيمناك نباشد، تا ترس و نگرانى در تصميم گيرى او اثر نداشته باشد. دوم، شيوه اى كه قضات بر آن اساس انتخاب ميشوند، و اصول اخلاقى كه بايد به آن پايبند باشند، بايد به نوعى باشد كه خطر فساد و نفوذ از بيرون در آن به حد اقل برسد.

در ايالات متحده با مصون نگاه داشتن سمت و دستمزد قاضى از دخالت نيروهاى بيرونى او را در برابر تلافى و انتقام حفاظت ميكنند. طبق قانون اساسى آمريكا، قضات فدرال سمت خود را "در طول مدت حسن رفتار" حفظ ميكنند؛ كه به معنى تمام عمر، در غياب رفتار ناشايست، ميباشد. بعلاوه قانون اساسى اطمينان ميدهد تا زمانيكه قضات فدرال شاغل باشند، دستمزدشان تقليل نمى يابد. اين تضمين ها موجب ميگردد قاضى از اعمال قانون هراسى به دل راه ندهد. اطمينان از شغل و دستمزد قاضى را آزاد ميگذارد تا آن گونه كه به نظر او ميرسد قانون را به بهترين نحو، با انصاف، و بى طرفانه در مورد طرفين دعوا اعمال كند. پادشاهى بحرين نيز رهيافت مشابهى را در مورد اعضاى دادگاه قانون اساسى (11) به كار ميبرد و آنها را در محل خود با اطمينان استقرار ميدهد. در اصل 106 قانون اساسى آمده است كه اعضاى ديوان در طول مدت خدمت " قابل عزل يا انفصال نيستند".

از سوى ديگر بايد اطمينان حاصل كرد كه قضات قدرت خود را بى طرفانه اعمال نمايند، و نه بر اساس منافع شخصى يا نفوذ خارجی. قاضى نبايد تحت تاثير يكى از طرفين دعوا قرار گيرد يا از يكى عليه ديگرى طرفدارى كند، و خود نيز نبايد در نتيجه دعوا ذى نفع باشد. قاضى كه تن به نفوذ و فشار و فساد دهد، احترام و اعتماد شهروندان را از دست خواهد داد. هر گاه يك قاضى حكمى دهد كه در آن خود ذى نفع است، يا به ديگرى لطفى ميكند، و يا حقى را از كسى پايمال ميكند، آن حكم و راى حاكميت قانون را مخدوش مينمايد. به هنگام انتخاب قاضى يا اصول اخلاقى كه راهنماى رفتار آنهاست، اين دغدغه ها بايد مد نظر قرار گيرند. انتخاب قاضى بر اساس لياقت، پاكدامنی، و پايبندى اخلاقی، بطور طبيعى تضمينى است كه قاضى مزبور بى طرفانه عمل خواهد كرد. هر ملاحظه ديگرى جز ويژگى هاى فوق براى انتخاب و نصب يك قاضى (توسط يك مقام سياسى يا از طريق آراى راى دهندگان) اين احتمال را بيشتر ميكند كه قاضى بخاطر آن ملاحظات از قضاوت منصفانه و بى طرفانه ناتوان خواهد بود. با توجه به اينكه گسترش محدوده اى كه انتخاب قاضى با كفايت از داخل آن صورت ميگيرد موجب انتخاب بهتر و افضل ميشود، باعث شد كه اعلاميه بيروت (12) حاصل اولين كنفرانس عرب در خصوص عدالت (13) توصيه نمايد :" انتخاب قضات از هر تبعيضى بر اساس نژاد، رنگ، جنسيت، اعتقاد مذهبی، زبان، مليت، موقعيت اجتماعی، ميلاد، توان مالى، علايق سياسى و مسلكی، و يا هر ملاحظه ديگرى مبرى و آزاد خواهد بود. بخصوص به هنگام انتخاب قضات، اصل برابرى فرصت بايد دقيقا مراعات شود تا اطمينان حاصل آيد كه همه متقاضيان سمت قضايى بطور يكسان و عينى مورد بررسى و برآورد قرار گرفته اند." بعلاوه، اعلاميه اشعار ميدارد :" هيچ تبعيضى ميان مرد و زن براى قبول مسئوليت قضايى مجاز نمى باشد." رعايت اين توصيه ها نه تنها به انتخاب افضل و بر اساس لياقت قضات كمك ميكند، بلكه هر تبعيض نهادينه شده در دستگاه قضايى را (كه ممكن است در صورت يكدست و يك رنگ بودن قوه قضاييه ايجاد گردد) كم رنگ تر خواهد كرد.

بديهى است رعايت اصل استقلال قضايى بدون مشكلات مربوط به خود نمى باشد. يكى از مشكلات زمانى پديد ميآيد كه قاضى منتخب يا منصوب گاه داراى استقلال در مقابل فشار سياسى است و گاه در مقابل منافع شخصى مستقل است. از سوى ديگر مصون بودن در مقابل نفوذ ساير شعب حكومت، و حتى از جانب ساير دستگاه هاى قضايی، و اطمينان از حفظ سمت و دريافت دستمزد مادام العمر، قاضى را در مقابل انظباط و نظارت نيز مصونيت ميبخشد. پر واضح است اگر يك قاضى به ابتدايى ترين اصول استقلال قضايى پايبندى نشان ندهد ( و مثلا رشوه بگيرد) مستوجب بركنارى و اخراج ميشود؛ اما بجز اين، و در مورد اعمالى كمتر، اعمال تنبيه و انظباط بسيار دشوار خواهد بود.

در ايالات متحده ايجاد و حفظ قوه قضايى مستقل و منصف از طريق اعمال خود- انظباطى و مراعات هنجارهاى اخلاقى توسط خود قضات بوده است. به قول رئيس سابق ديوان عالى كشور هارلن ستون (14) " تنها كنترل بر اعمال قدرت توسط خوددارى خود ما صورت ميگيرد." هر ايالت آمريكا و هر دستگاه قضايى فدرال داراى آئين نامه اخلاقى خاص و محكمى است كه قضات خود را ملزم به رعايت دقيق آن ميدانند. اولين بند از اين آئين اخلاقى قضات فدرال را ملزم ميكند " تماميت و استقلال قضايى را رعايت و حفظ نمايند." آئين نامه به علاوه ميگويد : " يك قوه قضاييه مستقل و شرافتمند لازمه داشتن عدالت در جامعه ماست."

علاوه بر اينكه قضات از انجام برخى اعمال منع شده اند، مثلا قضات حق ندارند در پرونده اى كه خود نفعى در آن هستند قضاوت كنند، آئين رفتار(15) قضات اهميت استنباط در قضا را نيز يادآور ميگردند. استنباط يا برداشت فساد، جانبداری، يا ساير ويژگى هاى غير اخلاقى به همان اندازه كه واقعيت آنها ميتواند به حال جامعه مضر بوده اعتماد آنرا نسبت سيستم قضايى سست كند، يا احترام براى حاكميت قانون را مخدوش نمايد. قضات نه تنها نبايد مرتكب عمل غير صالح نشوند، بلكه بايد تصور آنرا نيز در اذهان ايجاد نكنند. لذا قضات فدرال بايد از انجام اعمالى كه تصور عمل غير صالح را در اذهان ايجاد ميكند خوددارى نمايند. به اين ترتيب مجموعه آئين اخلاقى بشكلى تدوين شده كه بى طرفى در محاكمات و دقت در رسيدگى قضايى را تا حدود زياد تامين و تضمين ميكند.

اعلاميه قاهره حكومت هاى عرب را ترغيب كرد كه " يك مجموعه حرفه اى و اخلاقى براى قوه قضاييه پيشبينى كنند كه مناسب حرفه شريف قضا باشد." يك راه ساده براى اين كار اينست كه اصول بانگلور را اقتباس كنند. اين اصول حول شش محور اصلى قرار دارند: استقلال، بى طرفی، تماميت و درستی، شايستگى و برازندگی، مساوات، و اهليت و صلاحيت قانونی. جزئيات دستورالعمل و مصاديق هر اصل محتوى عملى به هر يك از ارزشهاى فوق ميدهد. اعتقاد من اينست كه اين اصول در صورت اجراى كامل و صحيح همان نقش مهم مجموعه آئين رفتار در آمريكا را ايفا خواهد كرد.

تا اينجا صحبت از رويكردهايى بوده كه افراد و قضات را يارى ميداده آزادانه به كار خود بپردازند و از نفوذ بيرونى مصون بمانند. اما يك قوه قضاييه مستقل بايد در مقابل فشار و نفوذ سيستماتيك از خارج از دستگاه قضايى و بخش هاى ديگر حكومت نيز حمايت شود و مصون بماند. يك جنبه بنيادى و حياتى از اين استقلال نهادين اينست كه مطمئن شويم دستگاه قضايى داراى منابع مالى كافى است. همان طور كه تضمين حداقل دستمزد براى استقلال قاضى لازم است، تامين مالى كافى باعث كاركرد درست دستگاه قضايى خواهد شد. اعلاميه بيروت در اين زمينه توصيه ميكند : " دولت بايد يك بودجه مستقل و مكفى براى قوه قضاييه، شامل كليه شعب و ادارات و موسسات آن، پيشبينى كند. اين بودجه بصورت كلى (يك قلم) و سر بسته در بودجه سالانه كشور آورده ميشود، و هزينه و تقسيم آن بر اساس پيشنهاد شوراهاى عالى قضايى در داخل دستگاه قضايى انجام خواهد شد." اعلاميه قاهره ضمنا دولت ها را دعوت كرد " در استقلال مالى دستگاه قضايى بكوشند." اين گونه استقلال مالى كافى و بى قيد و شرط، دستگاه قضايى را در مقابل نفوذ بى جا از جانب ساير دستگاه ها بيمه و مصون ميكند.

مطلب پيچيده تر در اين مورد روابط و مداخله ميان مقامات اجرايى و قضايى است. پيشتر در مورد تنش موجود ميان استقلال از ساير بازيگران حكومتى از يك سو و حصول اطمينان از اين كه استقلال شخصى خود را با سقوط در دامان جانبدارى و فساد شخصى از دست نمى دهد، صحبت كردم. در ايالات متحده ما بيشتر نگران فشار از نوع اول (فشار سياسی) هستيم، و دغدغه نوع دوم را بيشتر به اصول اخلاقى و انضباط شخصى قاضى واگزار ميكنيم. البته در شرايط مختلف ممكن است توجه به هر دو مطلب ضرورى باشد، و ايجاد تعادل در ميان آن دو نيز داراى اهميت است. در ضمن همواره بايد هشيار بود كه استقلال قضاييه را به بهانه اعمالى كه به ظاهر براى تنبيه و منضبط نمودن قضات به اصطلاح سركش انجام ميشود مخدوش ننمود.

البته استقلال قضايى براى خود هدف نيست، بلكه وسيله ايست براى رسيدن به هدفى مهم. اين ركن اساسى براى حاكميت قانون است، و به شهروندان اطمينان ميدهد قوانين عادلانه و بصورت يكسان اعمال خواهند شد. اهميت اين موضوع هيچ جا به اندازه حمايت قضايى از حقوق بشر و ملت نيست. استقلال قضايى به قاضى اجازه ميدهد تصميماتى بگيرد كه چندان به مذاق مردم خوش نميآيد. قضات فدرال آمريكا گاه ناچار شده اند خلاف جريان شنا كنند و احكامى صادر نمايند كه بر خلاف خواسته اكثريت مردم است. براى نمونه در سال 1954 در حكم بروان عليه اداره آموزش، ديوان عالى اعلام نمود كه صرف امكانات آموزشى مجزا براى كودكان نژاد هاى مختلف (حتى اگر يكسان باشند) فى حد ذات نابرابر و تبعيض آلود است، و اين نظر آتشى از انتقادات شديد در كشور بر پا ساخت. معذالك، اين راى نقطه عطف و تاريخى بود كه مبارزه براى آزادى هاى مدنى و حقوق سياسى مساوى را گام بزرگى به پيش راند.

استقلال قضايى همچنين به قضات اجازه ميدهد آرايى صادر نمايند كه بر خلاف منافع ساير دستگاه هاى دولتى است. روساى جمهور، وزرا، و قانون گزاران گاه راه حل هاى سهل و ممتنع براى امور روزمره مى يابند. اينجا وظيفه مخصوص يك قوه قضايى مستقل است كه ببيند آيا آن راه حل ها حقوق و آزادى هاى مردم را مخدوش و محدود ميكند يا خير؛ و در صورت لزوم از نقض آن حقوق جلوگيرى نمايد. استقلال قضايى آن منبع شجاعت و شهامت را در اختيار ميگذارد تا در خدمت قانون و حاكميت قانون باشد.

هر كشور اثر مخصوص خود را بر دستگاه قضاييش ميگذارد، لكن برخى اصول هستند كه فراتر از تفاوت هاى ملى عمل ميكنند و زمينه مشترك دارند. اهميت يك قوه قضاييه مستقل يكى از اين اصول ميباشد. لكن گرچه توافق تئوريك بر سر اين كه استقلال قضايى ركن اصلى براى حفظ حاكميت قانون است آسان حاصل ميگردد، آنچه دشوارتر است وظيفه به عمل در آوردن اين اصول تئوريك است.

ساندرا دى اوكانر توسط پرزيدنت رونالد ريگان كانديد عضويت در ديوان عالى ايالات متحده شد. او كرسى قاضی ديوان را در 25 سپتامبر 1981 از آن خود كرد.
______________________________________________________Footnote:
1) Sandra Day O’Connor
2) Associate Justice
3) Arab Judicial Forum
4) Manama, Bahrain
5) Alexander Hamilton
6) The Federalist
7) Rule of Law
8) Bangalore Principles of Judicial Conduct
9) Cairo Declaration on Judicial Independence
10) Second Arab Justice Conference
11) Constitutional Court
12) Beirut Declaration
13) First Arab Conference on Justice
14) Chief Justice Harlan Stone
15) Codes of Conduct.

بازگشت به منوی اصلی