La independencia judicial en Estados Unidos ha llegado a establecerse mediante un conjunto de instituciones que garantizan que los jueces dicten sus fallos de conformidad con la ley, no por capricho personal o la voluntad de otros, incluso otras ramas del gobierno. Los cinco componentes de la independencia judicial comprenden las protecciones constitucionales de que disfrutan los jueces en Estados Unidos; la administración independiente de la magistratura por el Poder Judicial; la autoridad disciplinaria judicial en cuanto a la conducta de los jueces; la forma en que se resuelven los conflictos de intereses y la garantía de fallos judiciales efectivos. En conjunto estos componentes forman una combinación que asegura una magistratura independiente, lo cual es la base de una sociedad en la que el pueblo y el gobierno se comportan conforme a las normas jurídicas. A continuación se presenta una versión abreviada de las palabras pronunciadas por el Magistrado Breyer ante la Conferencia de Tribunales Supremos de las Américas, celebrada en Washington, en octubre de 1995.

Protecciones constitucionales

Las protecciones que otorga a los jueces el Artículo III de la Constitución, por el cual se establece el Poder Judicial, constituyen la base fundamental de la independencia judicial en Estados Unidos. Según este artículo los jueces federales "continuarán en sus funciones mientras observen buena conducta" y "recibirán una remuneración por sus servicios que no será disminuida durante el tiempo en que ocupen su cargo". Estas garantías impiden que el Congreso o el presidente influyan en forma directa en los resultados de los procesos judiciales con la amenaza de remoción de los jueces o de reducción de sus salarios.

La protección contra la remoción está limitada por la estipulación "mientras observen buena conducta", estipulación que es igualmente aplicable en otros cargos en el gobierno federal. El Artículo II de la Constitución estipula que "todos los funcionarios civiles de Estados Unidos (y los jueces son considerados como tales) serán separados de sus puestos al ser residenciados y declarados culpables de traición, cohecho u otros delitos y faltas graves". La residenciación es un proceso formal de enjuiciamiento por el Congreso que requiere el acuerdo de ambas cámaras. La Cámara de Representantes debe presentar los cargos al Senado y éste procede al juicio de residenciación y sólo puede declarar culpable al funcionario acusado (incluso a los jueces) por mayoría de dos tercios.

La facultad para residenciar ha sido ejercida raras veces desde que se creara el Poder Judicial y se ha utilizado sólo para remover a los jueces cuando su conducta personal es tachable por razones diversas. En 1805, un caso histórico de residenciación, el Congreso estuvo a punto de residenciar a Samuel Chase, un magistrado de la Corte Suprema muy franco en la expresión de sus creencias políticas, con base en que sus decisiones substantivas eran políticamente tendenciosas. La residenciación fracasó y estableció la tradición de que el Congreso no puede utilizar su facultad para residenciar con el fin de controlar el ejercicio fundamental del Poder Judicial. En época más reciente el ímpetu de los pocos casos en que se ha residenciado a jueces ha tenido origen y ha sido seguido por procesos penales. Los casos menos espectaculares de mala conducta se solucionan dentro del sistema disciplinario judicial, que administra el mismo Poder Judicial.

Control de la independencia del proceso y la administración

Las instituciones que le permiten al Poder Judicial controlar el entorno en el que los jueces trabajan son un segundo factor de la independencia judicial. Este aspecto no siempre es el centro de las consideraciones de la independencia judicial, pero si se recapacita sobre la forma en que el ambiente de trabajo afecta la tarea que se realiza, se comprende que la cuestión de quién controla el contexto dentro del cual los jueces deciden los casos tiene una gran importancia para el concepto de una magistratura independiente.

Son tres los pilares institucionales básicos en que descansa la administración judicial estadounidense. El primero es la Conferencia Judicial Federal, que fuera establecida en 1922 como la Conferencia de los Jueces Principales de Circuito. Está integrada por el presidente de la Corte Suprema, los trece jueces primeros de circuito, doce jueces de tribunales distritales y el juez primero del Tribunal de Comercio Internacional. La Conferencia Judicial es un organismo normativo nacional del Poder Judicial que supervisa la Oficina Administrativa de los Tribunales Federales. Lo más importante es la función que tiene la Conferencia Judicial en el proceso de normatización.

La facultad primera y principal que la Constitución deja en manos del Congreso, pero cuya administración el Congreso ha transferido, en gran medida, a los tribunales, es la de fijar las normas de procedimiento judicial. En la Ley de Autorización de Normas, el Congreso facultó al Poder Judicial para fijar sus propias normas de procedimiento penal y civil y desde 1938, cuando se promulgaron las Normas Federales de Procedimiento Civil, la Corte Suprema (y los tribunales inferiores en el caso de normas locales) ha ejercido control sobre la mayoría de las normas de procedimiento de los tribunales federales. El proceso de normatización, aunque independiente del Congreso, no se realiza a puerta cerrada, protegido de la responsabilidad pública. Las normas son preparadas por comités consultivos especializados en normas en materia civil, penal, de quiebras, de apelación y de pruebas. Estos comités, integrados por una amplia sección transversal de quienes participan en el proceso legal (jueces, el Departamento de Justicia, profesores de derecho y miembros del colegio de abogados penalistas y de juristas especializados en Derecho Privado que representan tanto a demandantes como a demandados) proponen las normas, las someten a comentarios por parte del público y las presentan al Comité Permanente de Normas de Práctica y Procedimiento, el que a su vez las recomienda a la Corte Suprema para su aprobación. Una vez la Corte Suprema promulga una norma, se transmite al Congreso y entra en vigencia a menos que el Congreso la rechace positivamente dentro de un plazo prescrito por la ley. (Las normas en materia de pruebas, sin embargo, que se consideran substantivas, no de procedimiento, son propuestas por la magistratura y deben ser aprobadas como leyes del Congreso). El poder que rige el entorno procesal en el que se ventilan los casos y se pronuncian los fallos es probablemente lo que más se acerca a la esencia de la independencia institucional judicial.

Además de la Conferencia Judicial, existen dos componentes institucionales adicionales de la independencia judicial creados por el Congreso en 1939: la Oficina Administrativa de los Tribunales Federales y los Consejos Judiciales de Circuito. El primero de éstos tiene a su cargo lo que se refiere a la centralización de la administración judicial; el segundo tiene la responsabilidad de atender a la necesidad de que los jueces controlen el entorno local en que ejercen sus funciones. La Oficina Administrativa de los Tribunales Federales es un organismo de administradores profesionales, bajo la dirección de la Conferencia Judicial, que maneja el presupuesto de los tribunales federales, la dirección del personal, las adquisiciones y demás funciones de administración interna y apoyo. Los trece Consejos Judiciales de Circuito están integrados por los jueces primeros y un número equivalente de jueces de circuito y de distrito. Los Consejos tienen a su cargo dos tareas principales. Primero, constituyen el organismo de supervisión administrativa para el circuito, ya que fiscalizan la expedición de las normas locales y su efectividad, revisan y apoyan las solicitudes de judicaturas nuevas que presentan los distritos y aprueban los planes de los tribunales distritales relacionados con la administración de los jurados y los juicios. Segundo, estos Consejos llevan la responsabilidad principal dentro del sistema disciplinario del Poder Judicial.

Otra institución del Poder Judicial, independiente pero centralizada, es el Centro Judicial Federal, establecido por el Congreso en 1967. Este Centro, presidido por el Presidente de la Corte Suprema, está compuesto por seis jueces escogidos por la Conferencia Judicial y por el director de la Oficina Administrativa. El Centro Judicial Federal tiene la responsabilidad de realizar estudios sobre la administración judicial y cuestiones pertinentes a la administración de justicia, así como de proponer y preparar programas educativos para los jueces federales.

Disciplina judicial

Debido a que los jueces están protegidos por inamovilidad vitalicia de sus cargos y a que el Congreso sólo puede removerlos mediante el proceso de residenciación, no existió, durante largo tiempo, una jurisdicción clara en cuanto a la autoridad para disciplinar a los jueces por transgresiones no relacionadas con la conducta personal sujeta a residenciación. El uso limitado que por espacio de muchos años hizo el Congreso de su facultad para residenciar a los jueces creó un vacío en la supervisión institucional de la conducta judicial. Durante ese tiempo, la presión de los colegas fue el elemento principal de control y, en general, el tamaño reducido y la relativa coherencia de la magistratura federal bastaron. Cuando el Congreso estableció los Consejos Judiciales de Circuito en 1939, no quedó muy en claro si éstos tenían una facultad disciplinaria real. En 1973, el Poder Judicial aprobó el Código de Conducta para los Jueces Federales, pero sólo más tarde se instituyó y organizó oficialmente un sistema disciplinario, mediante la ley de 1980 de Reforma de los Consejos Judiciales y de Conducta e Incapacidad Judiciales, por la cual el Congreso autorizó al Poder Judicial federal para que elaborara su esquema autodisciplinario.

Según dicha ley cualquier persona puede denunciar a un juez federal por "una conducta que perjudique la administración efectiva y rápida de la labor de los tribunales o ... por no poder desempeñar todos los deberes de su cargo debido a incapacidad mental o física". Desde 1990 un juez primero también puede actuar sin necesidad de someter una denuncia formal cuando tenga información que indique la conveniencia de hacerlo. Luego de examinar la denuncia, el juez primero puede desestimarla mediante auto escrito en el que estipule las razones, si no satisface los requisitos de la ley, si está directamente relacionada con las cuestiones de fondo o la decisión substantiva en un caso o si carece de fundamento. Un juez primero también puede terminar un proceso si hechos que se han interpuesto, bien sea con respecto a la conducta tachable o a la medida correctiva pertinente, han dado solución a la materia objeto de la denuncia.

Si el juez primero no desestima una denuncia, debe nombrar un comité especial para investigarla y someter un informe por escrito al Consejo Judicial de Circuito y el Consejo mismo puede realizar una investigación adicional. Por ejemplo, el Consejo Judicial puede pedir que un juez se retire, suspender la asignación de casos a un juez o emitir una amonestación privada o pública. Sin embargo, la ley no permite explícitamente que el Consejo Judicial destituya a un juez. La destitución sigue siendo posible sólo mediante la residenciación.

Incompatibilidad

El cuarto aspecto de la independencia judicial es la importancia del autocontrol y de evitar el prejuicio. Todo juez, individualmente, más que el Consejo o un comité, está en mejor posición para asegurarse de no tomar parte en el fallo de casos en que pueda estar influenciado por consideraciones aparte de la ley.

El Congreso ha impuesto a los jueces la obligación legal de excusarse para conocer un caso en el que pueda dudarse de su imparcialidad. Los jueces tienen la obligación de investigar y cerciorarse si ellos o los miembros de su familia tienen intereses financieros en un caso que tengan a la vista. Los jueces deben excusarse si han estado involucrados en el caso bien sea por tener conocimiento privado de los hechos, por haber actuado en el caso como abogado privado o en cualquier capacidad en nombre del gobierno o han trabajado con un testigo esencial del caso.

Con el propósito de ayudar a este proceso de autoexamen y recusación, así como para ofrecer algunas bases para la supervisión de los fallos emitidos por los jueces, el Congreso ha impuesto normas que reglamentan y requieren la divulgación financiera de todo trabajo, ingreso, actividad, regalo y honorario que los jueces puedan recibir fuera de su cargo como tales. Estos requisitos hacen posible tanto la toma de conciencia como de responsabilidad. Las normas de recusación y el grado en que los jueces las siguen a conciencia para evitar conflictos de intereses y prejuicio, son elementos esenciales para lograr la independencia de juicio, así como para lograr que el público crea en la integridad del Poder Judicial.

Garantía de la eficacia de los fallos judiciales

El hecho de que haya los jueces más independientes, que emitan las decisiones más imparciales será intrascendente, a pesar de todo, para garantizar un gobierno que respete la ley si las agencias gubernamentales a las cuales los tribunales ordenan que actúen en forma determinada rehúsan hacerlo, o si la gente no paga la compensación por daños que ordenen éstos. Por tanto, una sociedad disciplinada, los mecanismos para hacer cumplir la ley y el hábito de obedecer a los tribunales son elementos esenciales de un sistema en el que la independencia del Poder Judicial es efectiva.

Las cuestiones más molestas con respecto al acatamiento de la ley no se presentan generalmente cuando las partes ante el juez son individuos privados. Cuando un juez emite una orden con respecto a un individuo el poder del estado que respalda esa orden es cohesivo y si éste no la obedece muy probablemente tendrá que enfrentarse a agentes de policía que le harán cumplir la providencia judicial.

Un problema más complejo se presenta cuando el objeto de una orden judicial es el gobierno y éste rehusa acatarla. Sería más probable que se rehusara cumplir con las órdenes judiciales si éstas fueran generales y estuvieran dirigidas a las instituciones en lugar de los individuos. Sin embargo, tradicionalmente en Estados Unidos estas órdenes se emiten contra el individuo. Por ejemplo, si un tribunal falla que una persona no tuvo un juicio imparcial y debe ser puesta en libertad, el auto del tribunal, en cuanto a una petición de hábeas corpus, usualmente no va dirigido contra el estado o el sistema carcelario estatal. Por el contrario, se emitirá contra un individuo, generalmente el director de la prisión o el director del sistema penitenciario del estado. Ello coloca al individuo, que tiene la autoridad para actuar en nombre del estado, en la posición incómoda de verse con una orden judicial dirigida a él directamente y se crea la posibilidad de que si el funcionario no la cumple, el juez puede decidir que hubo desacato al tribunal e imponer una multa personal e incluso el encarcelamiento hasta que se haya cumplido con lo mandado. Es mucho más difícil para un individuo arriesgarse a rehusar el cumplimiento de una orden judicial de lo que lo es para el estado.

Los casos más extremos de oposición organizada a las órdenes de jueces federales, por parte de funcionarios estatales, tuvo lugar a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta cuando algunos estados rehusaron obedecer las órdenes de jueces federales que requerían abolir la segregación en las instituciones educacionales, los autobuses y los restaurantes. En 1958, por ejemplo, cuando el estado de Arkansas rehusó abolir la segregación en las escuelas primarias.

La decisión de la Corte Suprema en el caso Cooper contra Aaron, reafirmó la obligación de obedecer a los tribunales y de hacer cumplir la orden de abolir la segregación. A raíz de esta decisión de la Corte el presidente Eisenhower envió la Guardia Nacional a Little Rock, Arkansas, para hacerla cumplir. La amenaza, no importa que tan remota e inusual, de que el ejecutivo federal utilizará su fuerza para respaldar al Poder Judicial federal continua siendo un trasfondo poderoso cuando los jueces federales ordenan a los estados actuar en forma determinada. Este elemento no tiene la misma importancia, desde luego, cuando se trata de órdenes dirigidas a funcionarios federales, aunque sigue siendo bastante real la amenaza de que alguaciles federales pueden golpear a la puerta de cualquier funcionario mencionado específicamente en una orden judicial.

Sin embargo, la razón más importante para creer que el fallo de un juez será eficaz, fuera de todas las garantías institucionales de acatamiento, es cultural no institucional. Una sociedad disciplinada, en la que el pueblo acata los fallos de los tribunales naturalmente y en la que la resistencia a una orden judicial válida es considerada inaceptable, constituye la esencia de la garantía de que si los casos son ventilados por jueces imparciales, libres de influencia política, que fallan en forma independiente de acuerdo con la ley, las personas objeto de esas órdenes se comportarán de acuerdo con la ley.

George Washington afirmó que "la verdadera administración de justicia es el pilar más firme de un buen gobierno", en tanto que Alexander Hamilton, en el Federalist Paper No. 17, declaraba que "la administración ordinaria de la justicia penal y civil ... contribuye, más que cualquiera otra circunstancia, a inculcar en la gente el afecto, la estima y el respeto por el gobierno". El bien que la debida actividad judicial puede hacer por la justicia y estabilidad de un país sólo puede lograrse, no obstante, si los jueces en efecto fallan de acuerdo con la ley y todos los que los rodean a su vez creen que éstos actúan regidos por las leyes, no por sus propios caprichos o en cumplimiento de la voluntad de personajes políticos poderosos. La independencia judicial ofrece el concepto organizador dentro del cual ideamos y diseñamos aquellas garantías constitucionales que permiten a los jueces cumplir con esta importante función social.