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《2004年度人口贩运问题报告》
前言
《2004年度人口贩运问题报告》的宗旨
根据法律规定，国务院必须每年就外国政府消除严重形式的人口贩运的努力向国会提交报告。这份于2004年6月提交的报告是第四期人口贩运问题年度报告。虽然这份报告的中心内容是各国为制止人口贩运采取的行动，但它也讲述了人口贩运受害者──21世纪奴隶──的痛苦经历。《人口贩运问题报告》使用了美国法律和全世界通用的"人口贩运"("trafficking in persons")这个词，它指一切形式的奴隶贸易和现代奴役。
如果对人口贩运受害者的情况一无所知，我们就既无法真正理解人口贩运活动制造的悲剧，也不能成功地遏制这类活动。我们应当知道这些受害者是什么人，他们为什么容易受害，他们如何落难，以及让他们获得自由和康复需要进行哪些努力。《人口贩运问题报告》在对外国政府的努力进行评估时着重强调了三点，即惩治、保护和预防。而以受害者为本的打击贩运方针要求我们必须同样重视另外三点，即营救、脱险和重归社会。我们必须倾听落难者的呼声。在所有国家团结一致打击这一罪恶行径的那一天到来之前，我们的努力不会结束。
140多年以前，美国为在国内废除奴隶制并制止那些维护奴隶制的人分裂国家而浴血奋战。尽管我们当时成功地废除了国家奴隶制，但奴役行径作为一个威胁千百万男女和儿童的生命与自由的日益严重的全球危险，又在死灰复燃。
没有任何一个国家能免遭人口贩运之害。每年有大约60万至80万男女和儿童被贩运他国(一些国际组织和非政府组织的统计数字还要高得多)，而且这种贸易日渐猖獗。这个数字并没有包括在国家内部被贩运的人，这部份人的数字虽难以确定、但比国际贩运受害者的人数要多得多。受害者有的被迫从事卖淫，有的被迫在采石场、血汗工厂或农田当劳工，有的沦为家奴或童兵，有的陷入其他形形色色的强迫奴役。据美国政府估计，有一半以上的国际贩运受害者被用于性剥削目的。
千百万受害者在他们本国境内遭到贩运。犯罪分子的活动、经济困难、政府腐败、社会动荡、政局不稳、自然灾害和武装冲突助长了21世纪的奴隶贸易，并使之成为世界各地使用的易被盘剥的廉价劳动力的来源。此外，贩运所得又为国际犯罪集团的扩展提供了资金，加剧了政府腐败，破坏了法治。据联合国估计，人口贩运之所得仅次于毒品贩运和武器贩运，是有组织犯罪活动的第三大收入来源。
现代奴隶贸易对所有国家都构成了多方面威胁。这一侵权行为除了给个人造成苦难之外，它与有组织犯罪的牵连及与毒品和武器贩运等对安全造成重大威胁的活动的联系也越来越明显。它也同严重的公共健康问题相关，因为贩运受害者可能因恶劣的生活条件或被迫的性行为而感染疾病，随后又被贩卖到其他地区。一个国家为解决其他迫在眉睫的问题而忽视人口贩运活动是在自寻危险。现在亟需刻不容缓的行动。
2000年，经国会通过并由总统颁布了《贩运受害者保护法》(Trafficking Victims Protection Act, 22 U.S.C. 7101 等条款, 简称TVPA)。2003年通过的《保护贩运受害者再授权法》(Trafficking Victims Protection Reauthorization Act, 公法108-193)对上述《保护法》做了修订。《保护法》旨在通过惩处贩运分子、保护受害者和要求美国政府机构采取行动来展开一场打击贩运的全球战役。修订后的《保护法》规定了对国务院、司法部、劳工部、国土安全部、卫生与公众服务部以及美国国际开发署的行动要求。
《人口贩运问题报告》是《保护法》规定的要求之一。报告的目的是要在全球敲响警钟，促使外国政府采取有效行动打击人口贩运活动。本报告越来越重视在一个日益扩大的国际范围内为打击人口贩运而交换信息和通过新的重要方式进行合作的努力。在这份报告中，没有为达到杜绝人口贩运最低标准而采取重大措施的国家受到负面评价。这一评价结果可能导致美国停止向该国提供除人道性质以外的援助以及非贸易性的援助。
我们对于人口贩运的范围和性质还需要进行很多了解。在这份报告中，我们尽量指出缺少信息的领域并提出应予进一步调查的问题。在上述所限范围内，《2004年人口贩运问题报告》对现代奴役的性质和程度以及消灭人口贩运的全球战役正在采取的广泛行动，做出了最新和最全面的审视。
由于《保护法》和《人口贩运问题年度报告》以及有力的领导、政府的更大努力和国际组织和非政府组织的更加重视，我们正在进入一个相互合作的新时代。各国正在为切断贩运路线、对贩运分子起诉和定罪以及保护贩运受害者并帮助他们重归社会而越来越密切地合作。我们希望本期报告能促成更大的进展。
什么是人口贩运？
《联合国防止、禁止和惩治贩运人口特别是贩运妇女和儿童行为的议定书》(UN Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children)对人口贩运的定义是：
为剥削目的而通过威胁使用或使用暴力或其他形式的胁迫手段、通过诱拐、欺诈、欺骗、滥用权力或利用脆弱境况、或通过授受酬金或利益取得对他人有控制权者的同意等方式，招募、运送、转移、窝藏或接收人员。剥削行为至少包括利用他人卖淫或其他形式的性剥削、强迫劳动或服务、奴役或类似奴役的做法、劳役或切除器官。
很多国家误解这一定义，忽视了国内的人口贩运，或者把非常规的迁徙说成是人口贩运。《贩运受害者保护法》针对的是"严重形式的人口贩运"，其定义如下：
1) 通过武力、欺诈或强制手段诱发商业性性行为或诱使未满18岁的人从事此类性行为的色情人口走私； 或者
2) 通过武力、欺诈或强制手段招收、窝藏、运送、提供或获得充当劳工或提供服务的人，目的是迫使其做苦役、服债役、抵债或受奴役。
根据这些定义，贩运活动并不一定涉及将受害人从一个地方运到另一个地方。为上述目的而招收、窝藏、运送、提供或获取人都属定义范围。
人口贩运对人和社会造成什么样的损失？
人口贩运受害者付出惨重的代价。生理和心理创伤，包括疾病和发育障碍，往往带来永久性影响，并使贩运受害者遭受家庭和社区的排斥。贩运受害者往往失去在社会、道德和精神等方面发展的关键时机。在许多情况下，贩运受害者受到日益加重的剥削：被贩运从事某种形式劳动的儿童可能会进一步受到另一种虐待。在尼泊尔，被招募到地毯厂、旅馆和餐厅工作的女孩后来被强迫到印度卖淫。
在菲律宾和其他很多国家，那些最初离开家乡或被招收从事旅馆和旅游业的儿童后来往往沦入妓院。现代贩奴贸易的一个残酷现实是，受害者多受到反复多次买卖。性奴役的受害者往往被用毒品制服并遭到极端暴力。以性剥削为目的的贩运活动使受害者在发育成熟前发生性行为、被迫吸毒、受到性病传染，包括艾滋病及其病毒的传染，从而在身体和精神上受到双重伤害。有些受害者的生殖器官遭到永久性损害。另外，受害者通常被贩运到语言不通的地方，这种孤独和受人主宰的状况加剧了心理创伤。
然而，人类承受难言的痛苦和压迫的能力致使很多落难者忍辱负重，企盼最终获得自由。
贩运人口是侵犯人权
从根本上说，贩运人口侵犯了人所具有的生活、自由和免遭一切形式奴役的普遍权利。贩卖儿童损害了儿童在受保护的环境里成长的基本需要和免遭性虐待和剥削的权利。
贩运人口加剧社会解体
贩运人口受害者失去家庭和社区的支持，容易受到人口贩子的指使和威胁，从而从几方面瓦解社会结构。贩运人口活动削弱家长的权威，损害亲戚关系，妨碍对儿童的培养和他们的道德发展。贩运活动切断了父母向孩子、一代人向下一代人的知识和文化价值观传授，削弱了一个主要社会支柱。从人口贩运获取的利润常常使这种活动在某一社区生根，使这个社区成为遭到反复利用的现成的贩运对象来源。因为害怕成为人口贩运的目标，儿童和年轻妇女等易遭伤害的人四处藏身，从而影响了他们上学读书和他们的家庭结构。失去教育减少了他们未来的经济机会，同时增加了未来遭到贩运的可能性。那些能够返回原社区的受害者往往发现自己蒙受耻辱，遭受排斥，并需要得到不断的社会帮助。他们更有可能使用毒品和介入犯罪活动。
乔治·布什总统的话
2003年9月23日
在纽约联合国大会上的讲话节选
还有一场人道危机正在蔓延，但却难为人们所见。每年，……很多人遭到买卖或被迫跨越国界，其中有大批少女和年仅五岁的儿童，他们沦为性交易的牺牲品。这种人命交易每年盈利数十亿美元，其中大部份被用来资助有组织的犯罪活动。
虐待和剥削最无辜、最无助的人尤其罪恶。卖淫业的受害者尚未有机会展望生活便目睹了生活中最丑恶的场景──残忍和充满孤独恐惧的地下社会。那些使他们遭受这一切并从他们的苦难中牟利的人必须受到严厉惩罚。那些光顾卖淫业的人既损害了自己的人格，也加重了他人的苦难。任何政府如果容忍这个行业，便是容忍一种奴隶贸易。
这个问题也出现在我国，我们正在加以遏制。我今年签署成为法律的《保护法》规定，任何人前来美国或任何公民前往国外进行涉及儿童的色情旅游都属犯罪行为。司法部正在对经营和参加色情旅游的人大力展开调查。这些人可面临30年监禁。根据《贩运受害者保护法》，美国正在对有关政府实行制裁，以制止贩运人口。
这些受害者也需要联合国成员的帮助。这首先要求每个国家从法律上定出明确标准和惩罚规定。今天，有些国家把在国外对儿童进行性虐待定为犯罪。所有国家都应给这种行为定罪。各国政府应该向游客说明这种行为的危害以及参与交易将受到的严厉惩罚。美国政府将为有关组织在这方面进行的有益工作提供5000万美元，这些组织正在帮助妇女和儿童摆脱剥削，为他们提供住所和医疗，唤起他们对新生活的希望。我敦促其他政府也为此尽自己的力量。
我们必须以新的能量打击这一腐旧的罪恶。跨大西洋的奴隶贸易已经被取缔将近两个世纪之久，奴隶制的最后堡垒也在一个多世纪前被正式废除；绝不能让任何目的的人口贩卖活动在我们这个时代猖獗起来。
贩运人口助长有组织犯罪
贩运人口所带来的利润助长了其他犯罪活动。据联合国统计，贩运人口活动是全世界第三大犯罪行业，据美国情报部门的估计，其年收入达95亿美元。贩运人口也是最有利可图的犯罪行业之一，与洗钱、毒品走私、伪造文书和走私人口密切相连。有记录显示，它也与恐怖主义有关联。在有组织犯罪猖獗的地方，政府和法治受到削弱。
贩运人口剥夺了国家的人口资本
贩运人口活动对劳工市场造成不利影响，给人力资源造成无法弥补的损失。这些影响包括：工资下降、在原地照顾日益增长的老年人口的人越来越少，并且导致一代人教育程度低下。这些影响又进一步导致未来生产率和收入能力的下降。强迫儿童每天工作10至18小时剥夺了他们受教育的机会，同时加剧了贫穷和文盲的恶性循环，阻碍国家发展。
人口贩运危害公共健康
人口贩运的受害者往往在残酷恶劣的条件下生活，遭受性虐待和生理、心理创伤。被迫卖淫常导致性传染病、盆腔炎症疾患以及感染艾滋病病毒/艾滋病。贩运受害者经常有焦虑、失眠、抑郁症以及创伤后的心理疾患等迹象。污秽而拥挤的生活环境，加上营养不良，导致一系列健康问题，如疥疮、结核和其他传染性疾病。儿童生长发育不良，他们遭受的种种忽略和创伤造成复杂的心理和神经后遗症。
最极端的虐待往往发生在儿童身上。儿童容易遭受控制，他们被强迫充当家佣或加入武装冲突或其他危险劳动。儿童也易受到日益加剧的剥削，如被反复转卖，受到多种身心和性虐待。这些虐待给他们恢复身心健康带来更大困难，给他们重新融入社会造成障碍。
人口贩运破坏政府管理
为保持对国土的完全控制，许多政府，特别是在腐败猖獗地区的政府，要付出艰难努力。武装冲突、自然灾害、政治或民族纠纷经常导致大量国内人口流离所失。人口贩运活动进一步影响政府行使权力，威胁弱势人口的安全。许多政府无力保护那些被从家中、学校或难民营绑架的妇女儿童。此外，人口贩子的贿赂妨碍政府在执法、边境管理及司法等系统中打击腐败。
人口贩运造成巨额经济代价
杜绝人口贩运能够带来巨大的经济好处。国际劳工组织(International Labor Organization)最近就杜绝最恶劣形式的童工──根据定义其中包括贩运儿童──所需的费用和带来的好处进行了一项调查。调查结论是，取缔最恶劣形式的童工将带来显著的经济益处(每年数百亿美元)，这是因为，让未来一代劳工享有更好的教育和健康将带来生产能力的提高。人口贩运给人和社会造成的后果往往与使用最恶劣形式的童工带来的后果相同。
人口贩运和人口偷渡有什么区别？
偷渡移民和贩运人口之间的差别可能会被混淆。这种混淆可能给获得准确信息造成困难，特别是在中转国。在贩运过程中虽不一定发生，但常常会发生偷渡行为；受害者最初可能同意被运送到境内其他地点或境外地点。区分这两类活动往往需要关于受害者最终处境的详尽信息。
偷渡活动一般是以牟利为目的而招募或运送人员非法入境的行为。但单单是协助非法入境或过境并不构成人口贩运，尽管偷渡往往是在危险的、有辱人格的情况下进行。偷渡活动的对象有时事先同意这样做。而贩运受害者则从未自愿接受贩运，即使他们最初表示过同意，贩运分子的强制性、欺骗性或侮辱性行为也使他们不再愿意。贩运受害者大都不知道他们将被迫卖淫或被迫成为遭受盘剥的劳工。因此，偷渡可能变成贩运。区别贩运与偷渡的关键在于欺骗、武力和强制三个因素。
与偷渡活动不同的是，贩运活动的受害者不一定被在境内转运或被运到境外。根据《贩运受害者保护法》，严重形式的贩运行为不一定涉及受害者被转运到受剥削的环境。如果受害者是被通过武力、欺诈或强制手段招募、窝藏、提供、获得而"成为劳工或提供服务的人，目的是迫使其做苦役、服债役、抵债或受奴役"，便构成了贩运。
人口贩子如何展开活动？
人口贩子以容易下手的人为目标。他们的目标通常是儿童和年轻女子，其手段狡猾多变、旨在诱骗、胁迫、骗取信任。这些花招伎俩通常包括许诺婚姻、就业和受教育机会或更好的生活。
例如在印度，人口贩子会伪装为成功的商人，使女孩的父母相信他是理想郎君。完婚后，姑娘遭到性虐待，并被卖入卖淫业。据信一些男子利用这种手段与不同村庄的十多名妇女"成婚"。
在乌干达，来自圣主抵抗军(The Lord's Resistance Army)的反叛武装夜间在农村地区四处出没，绑架儿童当兵和充当性奴。在东亚，人口贩子可能会到曼谷或金边等城市，在旅店、饭店或商店与年轻女子交朋友，提出带她去外国"度假"。一旦到了国外，她的护照被收走，她被交给妓院老板，从此开始过遭受性奴役的残酷生活。
一名年仅16岁的乌克兰姑娘在一次舞会上邂逅一名年轻男子，她得到许诺，将到德国从事护士工作。姑娘晚上被偷渡跨越边界后便被交给妓院，从此被逼为娼。印度尼西亚农村姑娘可能会受到去邻国做家佣的许诺的吸引，然而她最后得不到许诺给她的薪水。中国南方农村的姑娘可能会向往马来西亚生机勃勃的经济机会，前往谋生赚钱，但结果却被迫从事卖淫。寻求经济机会的越南年轻村民可能同意去太平洋某个岛的工厂干活，却不知他的旅行证件会遭到没收，而且薪水如此之低，难以偿还路费。这些年轻无助的人往往遭受到最残酷的剥削。
人口贩运的原因在哪里？
造成人口贩运有多种不同的原因。这些原因相当复杂，而且往往相互作用。若把人口贩运看成一个全球市场，受害者即是供应源，暴虐的雇主或性剥削者代表着需求。
很多因素促使受害者成为供应源，其中包括贫困、认为其他地方有更好的生活条件、无力的社会和经济结构、缺乏就业机会、有组织犯罪、对妇女和儿童的暴力、歧视妇女、政府腐败、政治动荡、武装冲突以及奴役传统等文化习俗。在一些有过继习俗的社会，人们可以把第三个或第四个孩子送到城里与亲戚(往往是"叔伯")一起生活和工作，以使孩子有机会受教育和学到一技之长。人口贩子往往利用这一习俗，佯装工作介绍人，诱使父母送出自己的孩子，然后，他们将孩子贩卖到妓院卖淫，或当家庭佣工，或到商业企业打工。家人最终即使能收到汇来的工资，数量也极为微薄，孩子本人则仍然上不了学，得不到工作技能培训，而且与家人天各一方，梦寐以求的经济机会从未实现。
从需求方面来看，促使人口贩运兴旺的因素包括性行业的存在，以及对可剥削劳力的不断增长的需求。色情旅游和儿童卖淫成为全球化的行业，因特网等高新技术大大扩展了可供嫖客选择的范围，并能迅速成交且难以被发现，从而更加方便了这些行业。另外，全球对廉价、无依无靠和非法的劳动力的需求也助长了人口贩运活动。例如，东亚繁荣国家的最大需求之一是家庭佣工，而这些佣工有时便成为受剥削的对象或被迫做苦役。
在人口稠密的印度和中国，将年轻妇女娶为妻妾是一种新出现的需求，这是男女人口比例日益失调所带来的后果。在印度，新生男女婴的比例为1000比933，这主要是因为在印度这个强大的父权制社会中，女孩被认为是经济负担。很多夫妇通过廉价易得的超声波扫描来确定胎儿的性别，如果查出是女婴，就采取堕胎。2003年做出的对印度2001年人口普查数据的分析显示，男女婴人数比例失调最严重的地区是印度西北部经济繁荣的哈里亚纳邦和旁遮普邦，那里某些地方的男女婴比例降到不足1000比825。
在中国的某些地区也存在类似比例的男女婴人数失调，原因是中国政府实行的"一胎化"政策促使很多夫妇在确定胎儿为女性后采取堕胎。有报告说，北韩和越南的女孩和成年妇女被贩运到中国南方被强迫结婚或当妓女。男女婴人数失调的情况已存在了数十年，如今在印度和中国的某些地区，这种情况造成了明显的婚龄妇女短缺。
非自愿劳役
非自愿劳役是最难识别的一种严重形式的人口贩运。许多离开位于较不发达地区的家乡，前往远近城市中心地区和其他较发达地区做工的经济移民，最容易遭受非自愿劳役。大多数经济移民──通常为建筑工人和家庭佣工等低技术劳工──能找到使他们及其家庭受益的非剥削性的工作环境。
然而，有些经济移民受到雇主的虐待，其中可能包括言语和肉体虐待，或者雇主不履行合同──往往表现为扣押工资或不许休假。还有一小部份人遭受到自视为囚徒般的剥削。
那么，在什么情况下剥削性、虐待性的工作环境构成非自愿劳役？我国的《贩运受害者保护法》帮助提供了答案。如果雇主为了继续留住雇工而对他/她施行或者威胁施行言语或肉体虐待，这就是非自愿劳役。如果雇主有意让雇工感到，他/她如离开这个工作环境便将遭到虐待或行动约束，这就是非自愿劳役。如果雇主的行动或威胁导致苦役状态，那么不一定要有行动约束即构成非自愿劳役。雇主扣留雇工的旅行证件，如护照、工作许可证或身份证，属于一种行动约束，可被作为非自愿劳役的证据。因此，很多政府把扣留雇工的旅行证件──保障基本的迁徙自由的关键──定为犯罪。
雇主有责任、政府当局也有责任保障让雇员感到他们有自由摆脱虐待性的工作环境，并让他们针对自己受虐待或感到受虐待的情况得到公正听证。
哪些是打击人口贩运的有效对策？
打击人口贩运的有效对策应该针对与它有关的所有三个方面：供应源、人口贩子和需求。
在供应源方面，必须解决人口贩运的成因。需要实施各种项目，提高社区民众对人口贩运危害的警觉，扩大教育机会和学校，创造经济机会，促进权利平等，向有关社区宣传人的法律权利，并创造更好、更广的生活机会。
针对人口贩子，必须通过执法项目来确定并切断他们的贩运路线，明确法律定义并协调执法责任，大力起诉人口贩子及其支持纵容者，打击对此行业推波助澜并从中获益、损害法治的腐败现象。
在需求方面，必须识别并起诉那些剥削贩运受害者的人。对雇用强迫劳工的人和对色情贩运受害者进行剥削的人，必须将其姓名公布于众，使其名誉扫地。必须在成为贩运目的地的国家开展提高认识运动，使贩运活动变得难以伪装或忽视。必须让人们摆脱奴役般的工作环境，使他们重新融入自己的家庭和社区。
地方、州(省、邦)、国家和区域的打击人口贩运项目必须互相配合。通过引起公众对这个问题的关注，各国政府可以增加打击贩运的资源调拨，提高对问题的认识，并加强制订有效对策的能力。无论是国家内部还是双边或区域的协调与合作，都将加强国家的努力，并让更多志愿人员加入斗争行列。国际标准应该协调一致，各国应进行更密切的合作，不让人口贩子有合法藏身之地。
必须提高人们有关人口贩运的知识，加强同贩运活动作斗争的各组织间的联系。需要在这一斗争中将宗教机构、非政府组织、学校、社区团体和传统领导人动员起来。受害者及其家人需要得到技能培训和其他经济机会。必须对打击贩运的策略进行定期研究，以确保其新颖有效。最后，对政府官员必须进行打击贩运的技术培训，对人口贩运的流量必须进行跟踪统计，从而揭示出问题的性质和程度，对它有更明确的认识。
报告简介
《人口贩运问题报告》是关于各国政府打击严重形式的人口贩运的最全面的全球性报告。本报告涵盖期为2003年4月至2004年3月底。
报告内容
人口贩运问题年度报告所包括的是那些被确定为严重人口贩运活动大量受害者的来源地、中转地或目的地的国家(注)。由于奴役现象可能遍及世界每个国家，因此本报告中未提到某个国家只表明资料不足。对各国的专述按地区编排，专述说明了具体国家贩运问题的范围及性质、将该国列入报告的理由、以及该国政府打击贩运的努力。专述部份还包括对该国政府遵守最低标准的情况的评估并提出打击贩运的行动建议。除此之外，专述部份还说明了各国政府打击贩运的执法行动、保护受害者及防范的努力，以及将具体国家列入第一列、第二列、第二列特别观察对象或第三列的依据。
一些国家成立了工作组并制定了行动计划，为打击贩运确定目标和标准。但是，在对一个国家的努力进行评估时，计划和工作组这两个单项并非主要衡量标准。本报告侧重于各国政府为打击贩运采取的切实行动，着重对贩运分子进行起诉、定罪和判刑以及保护受害者和防止贩运的努力。本报告也不侧重法律草案或尚未颁行的法律，不过各国专述部份有时会以工作组、行动计划或法律草案作例子，说明各国政府为打击贩运而采取的初步行动。最后需要说明的是，本报告没有专门介绍政府采取的间接对减少贩运活动产生效果的努力──尽管这些努力意义重大，例如教育项目、对经济发展的支持以及旨在增进男女平等的计划等。
今年的报告有何变化？
2003年《保护贩运受害者再授权法》对《贩运受害者保护法》作了几项重要修改。在杜绝人口贩运的四项最低标准中，三项标准保持不变。这些最低标准是：
1. 有关国家政府应禁止严重形式的人口贩运并惩处这类贩运行为。
2. 对采用暴力、欺骗和威吓手段的蓄意的色情贩运行为，或者这种行为中的受害者为不可能做出真正自愿表示的儿童，以及对涉及奸淫或绑架或导致死亡的贩运行为，有关国家政府应做出与对待暴力性侵犯等重罪同样的惩罚规定。
3. 对任何蓄意的严重形式的人口贩运行为，国家政府应做出具有威慑作用的严厉惩罚规定，充份反映此类罪行十恶不赦的程度。
4. 国家政府应做出认真、持久的努力，杜绝严重形式的人口贩运。
上述第4项最低标准经修改和补充，现规定要考虑10项准则，而不是7项：第1项准则现在不仅要求考虑一个国家的政府在调查和起诉方面的努力，而且还要求考虑它在定罪和判刑方面的行动，以及它是否对国务院索取执法资料的要求做出反应。第7项准则与反腐败措施相关，它现在也要求考虑对参与贩运人口的政府官员提出起诉、定罪和判刑的努力，以及所在国政府是否提供这方面的资料。另外三项新的准则要求考虑：
第8项准则： 在一个国家严重形式贩运活动的受害者中，非该国公民的比例是否微不足道；
第9项准则：一个国家的政府是否能尽其所能，有计划、有步骤地监督自己的努力，以达到第1至第8项准则，并定期公开评估这种努力；
第10项准则：与前一年相比，国家政府是否在杜绝严重形式的贩运方面取得了明显的进步。
用于评估一个国家是否为达到杜绝贩运的最低标准而做出认真、持久努力的准则，见本报告附录。
《保护贩运受害者再授权法》还规定采用"特别观察名单"(Special Watch List)，以在下一年度予以特别观察。这一名单包括：1) 在本期报告中被划为第一列、但在2003年报告中被定为第二列的国家；2) 在本期报告中被划为第二列、但在2003年报告中被定为第三列的国家；3) 在本期报告中被划为第二列，并符合下列情形之一的国家：
(1) 严重形式贩运受害者的绝对人数相当可观，或有大幅度增加；
(2) 未能提供证据证明，打击严重形式人口贩运的力度比前一年加强，包括未增加对贩运罪行的调查、起诉和定罪；未增加对受害者的帮助；政府官员参与严重形式人口贩运的证据未见减少；
(3) 确定某个国家正在为达到最低标准做出重大努力的决定，是曾基于该国将在下一年采取进一步措施的承诺。
特别观察名单上的国家将在于2005年2月1日前向国会提交的中期评估报告中受到重新评审。
今年报告评估的国家数量为什么比去年多？
2004年的报告包括了对人口贩运问题的分析以及140个国家的政府为打击人口贩运所做的努力，国家数量比去年多16个。前几年，由于难以掌握可靠完整的信息而使有些国家没有被包括进来。造成这种困难的原因有：人口贩运的非法和地下活动性质；没有或者刚刚建立政府项目；对贩运和走私难加以区别；贩运受害者的畏惧与沉默──他们通常非法穿越边界或受到虐待、胁迫。有些国家的情况是，虽然有资料，但这些资料不能证明有100人以上被贩入、贩出该国，或在该国国内遭到贩运，而这是被收入《人口贩运问题报告 》的基本标准。
过去一年来，我们看到许多国家政府做出更有力的反应，展开了更多的提高公众意识的活动，提醒受害者寻求保护服务，而且，打击人口贩运工作的透明度也有了提高。由于这些积极的行动，国务院今年收集到更多国家的情况。随着信息数量和质量的提高，国务院希望将所有存在大量贩运受害者的国家包括到未来的报告中。
三列
(The Tiers)
第一列(Tier 1)：政府完全遵守《保护法》最低标准的国家。
第二列(Tier 2)：政府没有完全遵守《保护法》最低标准，但正在为此做出重大努力的国家。
第二列观察对象(Tier 2 Watch List)：政府没有完全遵守《保护法》最低标准，但正在为此做出重大努力，并兼具以下特徵之一的国家：
(1) 严重形式贩运活动的受害者的绝对人数很多或正在大幅度增加；
(2) 未能具体证明打击严重形式人口贩运的努力比上一年增强；
(3) 被列为正在为达到《保护法》最低标准而做出重大努力的国家是因为曾做出将在下一年进一步采取措施的承诺。
第三列(Tier 3)：政府没有全面遵守《保护法》最低标准，而且没有为此做出重大努力的国家。
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报告的用途
这份报告是美国政府的一项外交工具，用以促进继续对话，鼓励一些政府采取行动，并作为一项指南，协助将资源集中到起诉、保护及防范项目和政策上。同往年一样，国务院在发表今年的《人口贩运问题报告 》之后，将继续就报告的内容与有关政府进行接触，为根除人口贩运活动加强合作。明年，尤其是在就制裁第三列国家做出决定并就"特别观察名单"做出中期评估之前的数月内，国务院将利用在编写本报告过程中收集的信息，更有针对性地从事援助项目，并与在打击贩运问题上需要帮助的国家共同努力。国务院希望，本报告将有助于推动政府和非政府机构在全球范围内打击人口贩运的努力。
方法
国务院这份报告所收集的信息来自美国驻世界各地的使领馆、外国驻华盛顿使馆、以及关心人权和人口贩运问题的非政府组织和国际组织。我国外交机构是通过一系列详细调查而对人口贩运情况以及政府采取的行动做出报告的，其中包括同政府官员、地方和国际非政府组织代表、国际组织、有关官员、新闻记者、学术界人士及人口贩运受害者进行的广泛会晤。
在编写这份报告初稿时，监督与打击人口贩运办公室(Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons)采用的信息来源包括：美国使领馆、与外国政府官员、非政府组织和国际组织的会晤、公开发表的报告、到每个地区进行的调查、以及电子邮箱"tipreport@state.gov"收到的信息。这个电子邮箱是为非政府组织和个人报告政府在解决人口贩运问题上取得的进展而设立的。为编写今年的报告，国务院重新审视了这些来源中有关各个国家的信息。对每个政府的评审分两步进行：
第一步：人口贩运受害者的数量
首先，国务院确定一个国家是否属于"严重形式人口贩运的大量受害者的来源地、中转地或目的地"，人数以100或100以上为标准，与以往报告使用的标准相同。只有符合这个标准的国家才被列入本报告。缺少这方面信息的国家没有被列入。
第二步：归类
国务院根据《贩运受害者保护法》的规定，将列入年度人口贩运问题报告的各个国家分为三类，即报告所称的三列；划分的根据是每个国家政府打击人口贩运活动的努力程度。国务院首先评估一个政府是否完全达到《保护法》中有关杜绝人口贩运的最低标准。达到这些标准的国家被定为一列。对于其他国家，国务院则观察政府是否做出显著努力以使自己达到这些标准。做出显著努力的国家被定为二列。那些没有完全达到最低标准，也没有为达到这些标准做出显著努力的国家被定为三列。最后还有一个特别观察名单，符合名单标准的国家被列入名单。
根据《贩运受害者保护法》的规定，在确定第二列和第三列名单时，国务院要考虑有关国家人口贩运活动的总体程度、政府距离最低标准的差距，特别是政府官员参与、辅助、容忍，或以其他方式串通进行贩运活动的情况，以及根据政府具有的资源和能力可以采取哪些合理措施使政府达到最低标准。
制裁
被列入第三列国家的政府可能受到某些制裁。美国政府可能停止提供援助，但人道性质的援助和与贸易相关的援助除外。对没有接受这类援助的国家，则可能停止对其参加教育和文化交流项目的资助。根据《贩运受害者保护法》，美国将反对国际货币基金组织(International Monetary Fund)等国际金融机构和世界银行(World Bank)等多边开发银行向这些国家提供援助(涉及人道援助、与贸易有关和某些与开发有关的援助除外)。这些制裁一旦确定，将在2004年10月1日新财政年度开始时生效。
如果美国总统确定，向某国政府提供这类援助将有助于促进《贩运受害者保护法》的目标或符合美国的国家利益，那么这个国家可以得到全部或部份制裁豁免。《贩运受害者保护法》还规定，在需要避免对包括妇女和儿童在内的弱势人口造成不利影响时，实行豁免。另外，如果美国总统在这份报告公布以后但在制裁实施之前发现，某国政府已经遵守最低标准或正在做出重大努力达到这些标准，也将不实行制裁。
无论被归入哪一列，每个国家──包括美国在内──都可以做出更多努力。任何国家的归类都不是永久性的。所有国家必须保持和加强打击人口贩运的努力。美国将继续监督全球各地的进展，并与合作夥伴一起加强国际努力，消灭一切形式的现代奴役。
(前言完)
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注：《台湾关系法》第4(b)条规定，"当美国法律中提及外国、外国政府或类似实体时，这些词汇将包括台湾在内，而且这些法律将对台湾适用"。(返回原文)
鲍威尔国务卿关于《2004年度人口贩运问题报告》的序言
《2004年度人口贩运问题报告》──东亚太平洋地区排列名单
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