虽然媒体将把主要注意力集中在2004年的总统选举，但是美国人民也将在同时投票选出担任政府各种其他职务的数以千计的官员。其中，国会选举可能会跟总统竞选一样激烈，而且几乎同等重要。目前，美国两大政党的权力对比相当接近。共和党在众议院的435个席位中只以12席之优占多数，而在参议院的100个席位中只占51席。

国会选举之所以重要，是因为国会对制订政策具有关键作用。美国实行的是与一般议会体制不同的国会与总统分权制。一切法律都在国会起草，必须经国会通过。另外一个与一般议会制度不同的特点是，在美国不存在那么严格的党纪党规。国会议员可以就他们认为最好的政策，包括他们认为最有利于自己连续当选的政策，自由地投票。因为这样，国会领袖为结成优势联盟就必须逐个地争取议员，而不是依靠党纪严格的政党所提供的一致支持；因此，国会每个席位的得失都对两党具有重要意义。

美国的选举方式意味着，有可能出现一个政党掌控国会而另一个政党掌控白宫的局面。这种所谓的分掌政府(divided government)局面已经变得十分常见。在过去的24年中，有16年是由不同的政党分别控制众议院和白宫。1994年以来，共和党一直占众议院的多数。从1994年至2000年，即比尔·克林顿总统在位的后六年，共和党也控制了参议院。

2000年的大选使共和党赢得了白宫并保持在众议院的多数。但两个政党在参议院各占50个席位。《宪法》规定副总统(现在是共和党的迪克·切尼, Dick Cheney)在参议院有打破均衡的一票，所以，2000年选举后，共和党占极其微弱的多数，形成共和党一统联邦政府的局面。

2001年6月，共和党参议员詹姆斯·杰福兹(James Jeffords)脱离共和党，从而使对参议院的控制权回到民主党一边，重新形成两党分掌政府的局面。在2002年的选举中，民主党又丧失了这个微弱多数，使共和党重新控制参、众两院。

国会选举过程

众议院和参议院具有几乎相等的权力，但选举方式大不相同。美国共和制的缔造者的意图是，让众议院议员接近大众，在立法时最忠实地反映民众的愿望和抱负。因此，他们确定众议院要有较大的规模，议员任期较短(两年改选一次)。最初，有些人认为两年的时间太长；但如今人们更普遍担心的是，频繁的选举会导致在任众议员总是忙于竞选连任，将心思主要用于考虑什么对自己的竞选胜利最有利，而不是对国家最有益。

在众议院，一个席位代表一个地理选区，每个议员由独自的，或曰"单一席位"的选区根据简单多数原则选出，即谁得到的票数最多，谁就赢得选举。50个州中的每个州都被确保在众议院内有至少一个席位，其余席位按人口分配给各州。例如，阿拉斯加州人口非常少，因此在众议院仅占一席。加利福尼亚是最大的州，目前有53个席位。

参议院的性质是代表各个州。参议员其实最早是由州议会挑选；直到1913年宪法的《第17条修正案》通过后，参议员才由各州的选民直接选出。每一州有两名参议员，任期六年。每两年有三分之一的参议院席位改选。参议员实际是由选民多数选出，每一个州相当于一个"单一席位"选区。

2002年11月新任国会众议员集体拍照前，佛罗里达州共和党众议员哈里斯(Kathleen Harris)与民主党众议员米克(Kendrick Meek)握手。 (Doug Mills/The New York Times)

2002年8月民主党国会初选候选人马耶特(Denise Majette)在佐治亚州迪凯特市对支持者表示感谢。 (AP/Wide World Photos)

在由简单多数原则决定的选举中，尤其是在单一席位的选区中， 因为选民不愿意把选票"浪费"在他们认为毫无希望的竞选人身上，所以任何第三党的候选人都很难取胜，而这种情况就会导致形成只有两大政党的体制；想赢得选举的候选人也因此而避免与任何毫无希望的政党沾边。 因为没有所谓"边缘代表"(peripheral representation)，少数人的声音往往通过两大强党之一的党内代表得到反映，而不是通过不受舆论重视的支流团体得到代表。在美国的整个历史上，从来没有过两个以上的大党。今天，即使在大兴所谓"以候选人为中心"的竞选中，第三政党及其候选人虽然经常有所努力，但鲜有成功。2002年选举过后，美国众议院435个议员中只有两位是独立于两党之外的议员，在有100个议员的参议院里，只有一位独立派的参议员。参、众两院中的所有其他席位都被共和党和民主党──美国自1860年以来的两大政党──的成员赢得。

国会选举因素

在美国历史上的绝大部份时期，国会选举都"以党为中心"。由于大多数选民长期忠于这一政党或那一政党，他们倾向于依党派界线投票。国会议员经常重新当选，有时连任几十年，原因就是他们选区的大部份选民支持这一政党。议员本人的努力对增加或减少选民的支持度只有非常有限的影响。最近几年，候选人的个性和竞选议题开始成为影响党派忠诚度的因素。

自1960年代以来，联邦选举越来越变成以候选人为中心的竞选。候选人具有的利用电视、筹募大笔捐款和举办民意调查以及其他现代手段展开竞选的能力，使选民可以对候选人个人有更多了解。因此，选民在权衡政党忠诚度之外，往往也考虑两位候选人在他们印象当中的长短处。

以候选人为中心的投票选举对国会现任议员来说是一个很大的优势。一般说来，现任议员总要比向他们挑战的对手有更多的上电视和见报的机会。更多的媒体曝光和对公共政策的实际影响力使现任议员可以筹集到更多的竞选资金。出于这些以及其他原因，争取连任的现任议员非常有可能赢得选举。在2002年，有398位众议员竞选连任，只有16人被击败。而竞选连任的26位参议员只有3人落选。以参议院88%、众议院96%的重新当选率来看，可以公平地说，国会选举不仅是以候选人为中心，而且是以现任议员为中心的。

现任议员有更多资金，得到更多的媒体报导，因此，他们能够依靠在选民中的知名度战胜往往缺少知名度的对手，取得竞选胜利。一些调查结果显示，十分之九的被调查者知道他们的现任众、参议员的名字，而即使是到了竞选尾声，也只有略多于二分之一的人知道主要竞争对手的名字。由于几乎不为人所知，这些竞争对手很难说服有钱人给他们捐款。这导致一个不幸的循环：有强大潜力的候选人往往不去挑战地位稳固的现任议员，而那些"机会渺茫"的真正参加竞选的人，无法筹集到竞选资金。

图表一1 1983至2000年政治行动委员会 对民主党和共和党众议院竞选的捐款

(黄柱代表民主党；白柱代表共和党)

(来源：U.S. Statistical Abstract)

各类政治行动委员会给国会候选人的捐款数量说明，资金、政党和在位对国会竞选有重要作用。图1显示的是在1983年至2000年期间(现有资料截止于2000年)，政治行动委员会给两大主要政党的捐款情况，并说明了在这段时期内竞选捐款的总体增长。从中人们还可以看到，民主党在1994年前，也就是它作为多数党的年代里，在获得政治行动委员会的支持方面占有相当大的优势。在最近三次选举期里，共和党在这方面追上民主党。在竞争如此激烈的情形下，两党现在从政治行动委员会得到的捐款数额几乎相等。

图表二 1983年至2000年政治行动委员会 对参加众议员竞选的现任议员和挑战对手的捐款

(黄柱代表在位议员；红白蓝柱代表在野对手)

(来源：U.S. Statistical Abstract)

图2显示了政治行动委员会在同一时期给现任议员和他们的对手的捐款数额。现任议员在历次竞选举中都具有明显的筹款优势。最近几十年来，政治行动委员会给现任议员的捐款额大量增加，而给予对手的资金却增加有限。仅这一个图表就足以显示现任议员为什么会以如此高的比例重新当选。

当对手真正为选民所熟悉时，选民很可能会比较平等地对待两位候选人，把票投给他们认为具有更强说服力的候选人。

在国会选举中什么因素最具吸引力？在这点上也发生了改变，尤其是在最近的选举中。

直到最近为止，国会选举一般涉及的是一个选区的具体利益和所关心的问题，而不是全国性问题。所谓的"中期选举"尤其是这样。中期选举是指在四年一次的总统大选之间进行的选举，因此没有在总统大选中必然出现的全国性议题。这种以地方议题为焦点的选举十分适合以候选人为中心的竞选趋势，它使候选人可以按照自己所在选区的情况有的放矢地提出主张。1994年的选举是一个转折点。共和党在参议院取得多数，同时惊人地从民主党手中夺走了众议院的52个席位，40年以来第一次在众议院占多数。 共和党众议院领袖、众议院议长纽特·金里奇(Newt Gingrich)采用的战略之一是，提出一项称为"美利坚契约"(Contract with America)的十点立法计划。这项契约由绝大多数共和党众议员候选人在竞选的早期签署支持，选举后变得尤为重要。金里奇承诺──大部份获得成功──新的共和党多数将以惊人的高速度、100天内在众议院通过该契约主张的立法条款。这一点提升了共和党及其领导能力的形像，并因此而形成一种标准，使全国性议题及类似全国性政纲等成为中期选举的一个规范内容。

自1998年以来的两次中期选举都跟1994年的选举一样惊人。在1998年，在任总统的政党自1934年以来第一次从反对党手里夺得众议院席位。虽然共和党在国会继续占多数，但被看作实际输掉了1998年的选举。党内许多人把"失败"归咎于党没有在一些主要问题上清楚表达全国性的立场。民主党没有能够在2002年增加获得多数所需的席位。不管正确与否，许多党的领袖将失败原因归于没有提出党的全国性政纲。

2004年的国会选举

过去十年间国会选举的戏剧性风云变化使选举预测变得很不可靠。最重要的预测也许就是：老式的竞选方法已经不最有效；选民做决定的方式正在改变。不过，仍可对2004年做出某些预示。

2004年最紧迫的问题是，民主党是否能夺取足够的席位重新在众议院成为多数。只有34个参议院席位需要重选，其中民主党有19席。此外，共和党在上次选举中遇到势均力敌对手的情况较少，而这次，22个席位的角逐将在乔治·W·布什(George W. Bush)2000年获胜的州进行。这样看来，民主党将不可能赢得参议院席位。共和党在国会的多数看来十分稳固，人们的注意力将集中在众议院。

两个政党都在努力物色最强的候选人，并为众议院选举调动资源。物色新的众议员候选人关系重大，尤其是物色那些有参选经验的人，例如州议会的议员。但同样重要的是，本党总统候选人会在多大程度上增强或削弱众议员候选人的当选机会；对于那些竞选现任议员即将空出的席位的候选人来说，情况尤其如此。有经验和有成效的众议员候选人，加上党的总统候选人强有力的竞选活动，将可能给两党的席位分配造成巨大摆动。

近几十年来，总统的"提举力"──即有多少投总统票的选民同时把票投给总统所在党的国会议员候选人──有所减小。这两项投票现在相对独立。另外，2000年两位总统候选人获得的票数旗鼓相当，这种平局不可能给任何一党在国会选举中带来优势。鉴于现在的局面是，一位在任总统竞选连任，两个政党在国会势均力敌，因此，国会中的党派平衡很可能将取决于总统选举投票。如果乔治·W·布什总统能够保持他在伊拉克战争期间和战争刚结束时的公众支持率，那么，他确实有可能增强他的党对众议院和参议院的双重控制。如果对他的支持率也许由于经济问题而下跌，那么，他有可能使共和党一同丧失十年来的众议院多数党地位。

假如全国性的大问题越来越成为国会选举的重要内容，在2004年影响全国选情的最重要力量将是总统候选人的竞选活动及政策。这方面最难以预测。在民主党方面，截止本文截稿时，总统候选人提名竞选毫无定局，争取提名的候选人众多，然而尚无一人可脱颖而出。目前，人们无法预测将是自由派还是温和派、主战派还是反战派的候选人成为民主党提名人首选。如果布什总统像人们预料的那样竞选连任，他无疑将得到共和党重新提名。

在2004年，国内政策很可能会再度成为中心议题。反恐怖主义之战也仍会继续是一个主要外交政策议题。自从苏联垮台以来，国际问题曾有相当长的时间不在总统选举中占重要位置，如今双方将从什么角度就此展开辩论、公众又会如何做出反应都很不确定。但是当前看来，美国的经济有可能是选民最关心的问题。但在这个问题上，也有极大的不确定性：究竟经济会不会出现(并被视为出现)强劲增长，从而有利于共和党；还是将继续疲软、甚至衰退，从而使民主党重新上台？

总之，近十年来两党势均力敌的局面将导致2004年出现对参、众两院控制权的争夺。这也将与美国的民主利害攸关，因为在一个党、另一个党、或没有任何一个党居主导地位的情况下，政策走向将会大不相同。令结局更加难以确定的是，国会选举很可能取决于公众对两位总统候选人的态度，包括取决于民主党提名候选人是谁，持什么立场，以及公众做出什么样的反应。所有这些因素会使2004年的竞选格外扣人心弦。